中华预防医学杂志    2017年12期 含糖饮料加税政策国际进展回顾与思考    PDF     文章点击量:730    
中华预防医学杂志2017年12期
中华医学会主办。
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刘丹 翟屹 赵文华
LiuDan,ZhaiYi,ZhaoWenhua
含糖饮料加税政策国际进展回顾与思考
Retrospection and reflection on international progress of sugar-sweetened beverages tax policies
中华预防医学杂志, 2017,51(12)
http://dx.doi.org/10.3760/cma.j.issn.0253-9624.2017.12.015

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投稿日期: 2017-09-17
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含糖饮料加税政策国际进展回顾与思考
刘丹 翟屹 赵文华     
刘丹 100050 北京,中国疾病预防控制中心营养与健康所
翟屹 中国疾病预防控制中心慢性病防治与社区卫生处
赵文华 100050 北京,中国疾病预防控制中心营养与健康所
摘要: 自人类发明糖以来,添加糖给我们带来了美味与享受,但是随着消费量的不断攀升,特别是含糖饮料的出现及广泛普及,少糖、减糖逐渐成为全世界关注的话题。近年来,WHO不断倡导对含糖饮料加税并在部分国家逐渐展开,旨在减少添加糖的摄入,阻止不健康的饮食和肥胖及其他疾病的经济成本。本文就近年来WHO对含糖饮料加税的建议及匈牙利、芬兰、法国、墨西哥、美国、南非等有关国家和地区的糖税进展进行回顾,并对含糖饮料加税政策的影响进行分析与思考,为我国减糖决策提出建议及信息支持。
关键词 :饮料;营养政策;政策制订
Retrospection and reflection on international progress of sugar-sweetened beverages tax policies
LiuDan,ZhaiYi,ZhaoWenhua     
National Institute for Nutrition and Health, Chinese Center for Disease Control and Prevention, Beijing 100050, China
Corresponding author: Zhao Wenhua, Email:zhaowh@chinacdc.cn
Abstract:Since the invention of sugar, added sugars bring us enjoyment. As consumption continues to rise, especially the advent of sugary drinks makes it easier for people to consume added sugars, less sugars and reduced sugars have also become a of concern around the world. In recent years, in WHO and several countries, tax on sugary beverages has been designed to reduce the intake of sugar and prevent the economic costs of obesity and other diseases. This paper reviews the WHO's proposal on sugary drinks tax and the progress of sugary drinks tax in Hungary, Finland, France, Mexico, the United States, South Africa and other countries and regions. The effect of policy on sugary drinks tax was analyzed and considered. Suggestion and support for the progress of China's reduced sugars was provided in the last.
Key words :Beverages;Nutrition policy;Policy making
全文

糖的历史由来已久,大约公元5世纪就出现了结晶糖,我国同时期的唐朝制糖技术已达到世界领先水平[1]。由于糖能带给人类愉悦的感受,同时随着工业技术的进步,生产量增加,蔗糖等添加糖(或游离糖)的消费量也随之大大增加。特别是18世纪末19世纪初碳酸饮料的出现,使人们消费添加糖的途径更加便捷,资料记载19世纪末英国糖消费量人均已达80 g/d[2]。现如今,无处不在的含糖饮料吸引大量年轻消费者,特别是儿童青少年。在美国和英国等西方国家,青少年通过含糖饮料摄入能量已占很大比例[3]。随着我国经济发展和食物供应丰富,人们对食物能量的基本需求满足以后,膳食模式发生了很大变化,高脂肪、高糖食物消费量大幅上升[4]。研究显示,1998—2008年10年间,我国城市儿童饮料人均日饮量迅速上升[5]
        添加糖带来美味与享受的同时,我们也应理智的注意到,糖除了能量外,几乎不含身体健康所需要的各种营养素。添加糖增加膳食的总能量密度,致使能量过剩,而维持能量平衡对保持健康体重及营养素摄入均衡至关重要[6,7,8]。多项研究显示,通过摄入含糖饮料增加的总能量,可能会降低其他营养食品的摄入,导致膳食质量降低、体重增加,并加剧非传染性疾病风险[8,9,10],虽然含糖饮料与肥胖等慢性病的因果关系,在国际研究结果中并不十分一致[11]。多项研究证实,超重或肥胖的儿童和成人减少含糖饮料的消费可以更好的控制体重[12,13]。另外,将游离糖摄入量限制在总能量的5%以下,可降低从童年到成年期间龋齿造成的累计不良健康后果[14,15]
        鉴于添加糖的摄入现状及相关研究结果,WHO对游离糖摄入量发布了一系列建议,建议成员国对照基准评估本国目前的游离糖摄入水平,制定一系列公共卫生干预行动,比如对含糖饮料采取有效的税收政策,部分国家和地区已逐渐开始对含糖饮料加税。本文就近年来国际组织及有关国家和地区的糖税进展进行回顾与思考,以期帮助更好地认识政策对健康的保障作用,为我国在"三减三健"专项行动的基础上,减糖决策进一步进展提供资料支持[16]

一、含糖饮料加税政策的回顾  

(一)WHO对含糖饮料加税的建议  如表1所示,美国FDA、美国农业部、WHO、膳食指南咨询委员会、中国营养学会等机构或组织对添加糖或游离糖的概念基本相似,区别在于是否将果汁和浓缩果汁纳入定义范畴,WHO的定义中则包括了该内容。针对游离糖摄入的问题,WHO相继发布了《膳食、营养和慢性疾病预防》(Diet, nutrition and the prevention of chronic diseases)、《向儿童推销食品和非酒精饮料的一系列建议》(Set of recommendations on the marketing of foods and non-alcoholic beverages to children)、《成人和儿童糖摄入量指南》(Sugars intake for adults and children Guideline)、《终止儿童肥胖报告》(Report of the Commission on Ending Childhood Obesity)等一系列报告(表2),建议每日游离糖摄入量不超过总能量的10%,如能进一步将其降至低于摄入总能量的5%,会对健康带来更多好处,比如降低成年人和儿童非传染性疾病风险,尤其是防控不健康体重的增加和龋齿。WHO呼吁成员国对照基准评估本国目前的游离糖摄入水平,制定一系列公共卫生干预行动,比如对含糖饮料采取有效的税收政策及针对儿童的食品和不含酒精饮料营销的建议等,以减少游离糖摄入量[17]

表1不同组织与机构对添加糖(或游离糖)的定义
表2WHO对游离糖的一系列建议

(二)有关国家和地区税收进展  如表3显示,含糖饮料税涉及的国家大部分是西方发达国家,其中属于欧盟成员国的有匈牙利、芬兰、法国、丹麦和爱尔兰。为了创造就业机会和刺激经济,2014年丹麦政府废除饮料税和脂肪税,但这并不影响其他现有的含糖食品税(包括糖果、冰激凌和巧克力)。墨西哥作为世界上糖尿病患病率、超重和肥胖率最高的国家之一[25],2012年数据显示5~11岁儿童有35%属于超重或肥胖。为了减少糖尿病和心血管疾病患者的数量,2013年9月墨西哥总统在财政法案中提出对所有软饮料每升收税10%,尤其是碳酸饮料。虽然汽水公司发起了抗议运动,但最终墨西哥参议院批准了饮料税以及垃圾食品税。美国心脏协会(AHA)报道,美国人消费最多的游离糖食品是含糖饮料,过多摄入这类非天然糖与肥胖风险相关[3]。美国目前仅有几个城市生效了含糖饮料税,如伯克利州、费城、奥克兰、加州等。南非是撒哈拉以南的非洲最胖的国家,为减少肥胖风险,南非国家财政部发布含糖饮料税,税收项目包括添加糖和甜味剂,几乎囊括了所有非酒精饮料,100%纯果汁除外。英国有近1/3的2~15岁儿童超重或肥胖[26],鉴于青少年是英国含糖饮料的最大消费者,对含糖饮料征税是减少儿童肥胖的对策之一。

表3有关国家和地区含糖饮料加税政策一览表
如上所述,为减少肥胖及其他慢性病风险,已经有部分国家响应WHO的建议并采取了相关公共卫生干预行动,对含糖饮料加税是其中之一,但我们也应意识到,由于肥胖等慢性病的复杂性,并非仅仅对含糖饮料加税即可遏制其流行率。

二、含糖饮料加税政策的影响  

(一)对含糖饮料消费及健康的影响  对含糖饮料加税增加了产品成本,是否会降低消费者的购买力,或者消费者反过来会购买其他替代食品,这是需要回答的问题。证据显示,税收政策减少了匈牙利30%的预包装糖果、22%能量饮料和19%的含糖软饮料的消费[27]。法国税收政策生效后的第一年饮料销售量下降了0.03%,可口可乐的销量在整个欧洲大面积下降[30]。2014年墨西哥饮料年销售额平均下降6%,至2014年底迅速下降到12%,低收入家庭购买力相对减少最多;此外,消费者会购买其他替代产品,如水和非税饮料平均增加了4%[32]
        应注意的是,这只是平均消费的下降,为了在经济和健康方面得出更有意义的结论,应该将消费量细分,如儿童和肥胖人群的消费量变化,以此评估长期影响;含糖饮料税和其他食品政策的会直接影响及改变消费者(尤其是儿童)的消费模式,替代产品(如非税收饮料,高脂肪、高盐、高糖食品等)对健康的影响也是将来关注的重点。由于许多国家该项政策实施时间较短,目前还无法评估饮料消费的长期影响,对健康的影响还需长期监测。

(二)对国内外市场及竞争力的影响  含糖饮料税对市场竞争力的影响主要包括成本、盈利、就业等。首先,就国际或国家层面来讲,这些改变对国内外竞争力、就业、投资和贸易等都会产生或大或小的影响。很多国家的税收都是针对生产者(卖方)征税的,对进口产品并不收税,这会加重国内相关企业的成本负担,影响盈利。正如丹麦政府表示[34],加税会促使人们去瑞典和德国买相对便宜的饮料和苏打水。其次,对食品企业而言,更倾向于生产重组产品以避免税收,然而,既要保留产品的原有质地和口味,又要减少含糖量,往往难以两全,这对食品企业是一个不小的挑战,尤其是中小企业。另外,由于饮料税的引入,该行业的就业机会明显减少,例如装配、包装及零售等工作机会减少。如上文所述,丹麦取消饮料税的初衷就是为了创造就业机会和刺激经济。
        但另一方面,国家饮料税的收入,可以用于补贴低收入地区蔬菜、水果的价格,及自主开展控制儿童肥胖、糖尿病等项目及相关研究。如,爱尔兰牙科协会希望所得的糖税可以用于口腔保健项目[31]

(三)其他政策措施对消费行为的影响  利用饮料税影响消费量并非是政策制定者的唯一选择,加大食品行业监管也可以影响消费行为,可以间接帮助大众减少含糖饮料的消费。食品行业营销管理可以限制高能量密度、低营养产品的营销,尤其是对儿童食品的促销。美国曾提出"含糖饮料的安全警示法" ,禁止麦当劳出售高糖高脂的"开心乐园套餐" ;英国公共卫生的报告敦促人们采取行动,比如禁止超市促销活动、修改配方等[35]。我国也可以借鉴以上方法,比如禁止在儿童节目中插播含糖饮料广告、禁止超市针对儿童群体的饮料促销活动等。
        此外,除了饮料税政策,还可以提供基础食品补贴,主要集中在低能量密度、高营养的食品,最常见的就是对水果、蔬菜、高膳食纤维食物或牛奶的补贴。采取补贴措施将新鲜水果和蔬菜价格降低10%~30%时,会促进食用水果蔬菜的消费比例[36]。这些补贴政策将使低收入家庭的孩子获益。

三、含糖饮料加税政策的思考  含糖饮料税可以产生多方面的影响,一方面是对市场竞争力及财政收入等可产生或大或小的影响,另一方面对食品行业和消费者而言,食品行业需要对这一政策积极响应,比如进行产品配方调整,而消费者则倾向于改变其消费模式,比如选择其他替代产品。如果消费者消费模式和食品行业这二者共同向积极方向转变,那么这一政策将会产生深远及广泛的影响。而含糖饮料税实施后对公众健康的影响可能需要更多的时间来证明,由于大多数国家饮料税实施时间尚短,长期影响还有待考证。
        除对含糖饮料加税外,对大众尤其是儿童青少年进行健康教育也是一项重要的对策,可以帮助其减少含糖饮料的摄入,培养健康的饮食行为。政府及相关组织机构应提供更多的有益信息,提高儿童青少年对食品营养质量的认识,从而促使其消费行为做出更明智的决定。可以以学校、社区等为基础对儿童青少年实施饮食行为指导,诸如开展烹饪和园艺课程、营养校园等活动。一些研究显示,烹饪和园艺课可以增加水果和蔬菜的摄入量[37,38]
        另外,食品营养标签是消费者直观了解食品营养成分、特征的有效方式,提高对食品营养标签的认识,可以引导及帮助人们选择低糖、低盐、低脂肪的健康产品。但是,目前我国的营养标签并不包括游离糖的信息,因此建议相关机构进一步完善这方面的工作。
        当然,创建良好的支持环境更是促进健康的重要手段。《 "健康中国2030"规划纲要》[39]中明确提出"把健康融入所有政策"。就是要落实各部门各行业的沟通协作,形成促进健康的合力,为公众特别是儿童做出健康选择提供支撑和保障。
        综上,只有采取综合措施,特别是倡导健康的生活方式、营造积极的支持环境,才是维持和促进健康的根本保障,而对含糖饮料收税只是众多选择中的一个。

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